《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费管理办法》之若干法律问题解读
[本文原载于国家一级期刊《现代物业》2010年第2-3期合刊]
文/程 磊
广州物业专家律师网/程磊律师网
2010年1月4日，广东省物价局和广东省住房和城乡建设厅联合印发《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费管理办法》（粤价[2010]1号）文件，对广东省内的物业服务收费问题进行了明确的规定，该文件将于2010年4月1日开始实施。在此之前，广东省物价局曾于2006年12月22日发出《广东省物价局关于加强物业服务收费管理有关问题的通知》（粤价[2006]284号），对于广东省物业服务收费标准进行了具体规定。本文拟从这两个规范性文件的前后变化，结合国家发展改革委、建设部《物业服务收费管理办法》和2009年3月1日实施的新的《广东省物业管理条例》的规定，对该文件的具体规定作一些解读。
一、规定以“业主大会的成立”作为实行政府指导价与市场调节价的分界线不如以“业主委员会的成立”作为分界线明晰。
2007年2月1日实施的《广东省物价局关于加强物业服务收费管理有关问题的通知》第一条规定：物业服务收费根据不同物业的性质、特点分别实行政府指导价和市场调节价。业主委员会成立之前的住宅（不含别墅）的物业服务收费实行政府指导价，别墅、业主委员会成立之后的住宅及其它非住宅物业服务收费实行市场调节价。《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费管理办法》第七条规定，物业服务收费根据不同物业的性质和特点，分别实行政府指导价和市场调节价。业主大会成立之前的住宅（含自有产权车位、车库）物业服务收费实行政府指导价，别墅、业主大会成立之后的住宅（含自有产权车位、车库）及其它非住宅物业服务收费实行市场调节价。对比这两个规范性文件可以发现，粤价[2010]1号文是以业主大会的成立作为实行政府指导价和市场调节价的分界线，而粤价[2006]284号是以业主委员会的成立作为实行政府指导价和市场调节价的分界线。在社区实践中，业主大会是由业主大会筹备组在组织召开首次业主大会会议时成立的，并在业主大会上选举出业主委员会。目前的法律法规并没有规定业主大会的备案制度。业主大会的合法成立应当由物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数且总人数过半数的业主参加。根据《广东省物业管理条例》第二十七条规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。即业主委员会规定了明确的备案制度。一般来说，业主大会选举产生业主委员会后的30天内，业主委员会才至相关行政部门备案。业主委员会在备案后才正式获得了房管部门和街道办、乡镇人民政府的法律认可，可以正式行使自己的职责。实行市场调节价的物业服务收费，是由业主与物业服务企业在物业服务合同中进行约定。其中的业主的协商定价权，无疑应由业主委员会代为行使。因此，笔者认为，因为业主大会的成立缺乏相关的行政部门监管，何时成立与是否合法成立可能会存在不明确的地方。而对于业主委员会的成立，国务院《物业管理条例》规定了备案制度，业主委员会的成立以备案的时间为准，具体时间比较容易认定，因此以业主委员会的成立时间作为两种物业服务收费标准的分界线在实务中具有更强的可操作性。
二、 实行政府指导价的物业服务收费如何与业主协商，实践中难以操作。
《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费管理办法》第九条规定，实行政府指导价的物业服务收费，具体标准由物业服务企业在当地指导价范围内，根据物业服务实际情况与业主协商确定，并报当地价格主管部门备案。政府指导价是由物价部门根据不同类型的物业及服务内容制定基准价及浮动幅度，如广州市物价局就规定了三个服务等级标准和15%的上下浮动幅度。在政府指导价的浮动幅度内，前期物业服务合同中究竟应适用什么具体的物业服务收费标准？粤价[2010]1号文规定，由物业服务企业根据物业服务实际情况与业主协商确定。实践中，前期物业服务合同一般是由建设单位与物业服务企业签订，而且一般都在业主入住小区之前即已经签订了物业服务合同。在建设单位与购房者签订的房屋买卖合同中约定前期物业服务内容，业主在前期物业服务合同中并没有协商定价的空间。在某些情况下，由于建设单位太过强势，如果购房者不愿意签订前期物业服务合同甚至有可能被建设单位拒绝收楼入住。在前期服务期限届满后，如果业主对前期物业服务合同中约定的物业服务收费标准不满，如何与物业服务企业进行协商对物业服务费进行调整？在前期物业服务期间，业主委员会尚未成立。这时候就存在由谁来代表业主与物业服务企业协商的问题。对此，有些人士认为应由“业主代表”代表业主与物业服务企业进行协商。那么业主代表如何产生？应否召开业主大会进行选举？在实践生活中，特别是某些大型楼盘，业主社区规模非常庞大，要召开业主大会选举业主代表是非常困难的。如何保障业主代表的合法性、正当性，就显得异常艰难了。因此，本条虽然规定了由业主与物业服务企业协商定价，但是到底由谁来代表业主与物业服务企业进行协商，在现实生活中的确存在操作困难问题。
三、 前期物业服务合同中规定的收费标准超过政府指导价，该收费规定是否有效？
《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费管理办法》第十一条规定，前期物业管理阶段的住宅物业，建设单位通过招投标或者协议方式选聘物业服务企业的前期物业服务收费，应当按照政府指导价的有关规定执行。确需超过政府指导价水平的，应当报当地价格主管部门核定。超过政府指导价需要报物价局核定的规定在《广东省物价局关于加强物业服务收费管理有关问题的通知》第四条中也有规定。关于这个问题，广州市丽江花园业主诉丽江花园物业管理公司物管费案件即集中反映了这一焦点。该案件历经番禺区法院一审和广州市中院二审，最后经检察院抗诉、广东省高院再审，前后长达五年时间，最近才由广东省高院作出终审判决。案件的核心问题即政府物价部门颁布的政府指导价能否否决物业服务合同中约定的物业服务价格。根据《中华人民共和国合同法》及两个司法解释的规定，只有全国人大及常委会制定的法律和国务院制定的行政法规才能作为确认合同无效的法律依据。建设单位通过招投标或者协议方式选聘物业服务企业的前期物业服务收费，如果超过政府指导价，那么前期物业服务合同中约定的物业服务收费条款是否有效应以法律和行政法规的规定为依据。《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费管理办法》属于地方性政府文件，如果直接以该文件的规定作为合同无效的依据显然存在法律适用的障碍。
四、 实行市场调节定价，如果业主委员会被操控损害业主利益，在物业服务合同中规定过高的收费标准，政府部门如何监管？
《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费管理办法》第九条第二款规定，实行市场调节价的物业服务收费，由物业服务企业与业主双方协商确定。实践中，业主委员会成立后，即由业主委员会代表全体业主利益与物业服务企业进行协商，按照市场调节价来确定物业服务收费标准。但是，由于目前业主委员会的监管机制尚不完善，实践中经常存在业主委员会委员滥用职权，或者被物业服务企业收买，为了牟取不正当利益在物业服务合同中约定了远远超过政府指导价的收费标准，严重损害业主利益的情况。而根据粤价[2010]1号文的规定，市场调节价是不受物价局的政府指导价监管的。虽然《中华人民共和国物权法》第七十八条规定了业主对业主委员会的决定侵害业主合法权益的行为，业主可以向法院提起诉讼，行使撤销权。但司法诉讼程序繁琐冗长，不能及时对侵害业主权益的行为进行制止。作为行业监管部门的物价和建设机关针对业主委员会的该类违法行为如何进行监管，粤价[2010]1号文没有相关的规定。
综上所述，《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费管理办法》对于规范广东省内物业服务收费行为无疑具有重要的作用。当发生物业服务费诉讼时，该文件将会被司法机关作为重要的规范性文件加以援引。笔者结合社区实践中存在的常见实际操作问题，试图对该文件作一些法律剖析，为物业服务行业和相关部门具体适用该文件提供一些借鉴或参考。
（程磊，系广州市律师协会民事法律委员会秘书长，《城市开发》特邀法律专家，《现代物业》特邀评论员，广东博厚律师事务所执业律师。）
