街道办给予业主委员会备案具有可诉性

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街道办事处对业主委员会的备案行为虽是一种事后的告知性备案，不同于行政许可，但街道办事处等备案机关作出的是否备案的决定却对业主委员会的合法性地位和权利义务具有实质性影响，进而直接影响到业主委员会能否刻制印章、对外实施民事行为等具体行为，因此，街道办事处不予备案的行为属于行政行为范畴，业主委员会可以向法院提起行政诉讼。

【山东省潍坊市人民法院判例】

行 政 判 决 书

原告dgl小区业主委员会（未备案）

被告潍坊市wkq人民政府大虞街道办事处

2014年3月27日，经潍坊市wkq大虞街办批准，正式成立了dgl小区业主大会筹备委员会，由其负责组织成立dgl小区业主大会和业主委员会，并公布了筹备委员会67人的组成人员名单。后筹备委员会进入实质性开展工作阶段，经一系列程序，于建华等人以dgl小区业主委员会（未备案）的名义到被告潍坊市wkq人民政府大虞街道办事处备案，被告以小区在成立业主委员会过程中存在程序违法等问题为由，给原告出具了不予备案的答复意见。

被告在举证期限内向本院提交了以下证据和规范性文件依据：1、dgl小区业主大会筹备组出具的说明一份，证明dgl小区业主委员会成立程序违法。2、大虞街办分管人员在dgl小区业主大会筹备组会议上讲话的照片一张，证明2014年5月23日，大虞街办分管人员在dgl小区业主大会筹备组会议上指出，筹备组在工作中存在公示程序违法问题，如继续选举，大虞街办对选举结果将不予认可。3、dgl小区业主大会筹备组对2014年5月23日会议内容的公告材料一份，证明筹备组对工作过程中存在的违规行为进行公示公告。4、筹备组个别组成人员自行组织选举的照片一组，证明于建华等人自行组织dgl小区业主委员会选举。5、业主异议书一份，证明于建华等人自行组织选举，程序不符合规定。6、大虞街办对dgl小区业主委员会成立情况的公告一份，证明dgl小区业主委员会成立程序不合法，大虞街办要求其及时予以纠正。7、重新公示的照片一组，证明dgl小区业主大会筹备组按照大虞街办2014年7月22日《关于dgl小区业主委员会备案登记问题的答复意见》中提出的建议，重新对《dgl小区业主管理规约》、《dgl小区业主大会议事规则》、《dgl小区业主委员会工作规则》进行公示，并着手按法定程序进行选举。8、dgl小区业主委员会候选人报名情况一份，证明dgl小区业主大会筹备组接受了大虞街办的整改建议。9、dgl小区业主委员会委员、候补委员候选人名单一份，证明dgl小区业主大会筹备组根据报名情形确定了初步候选人名单。10、《山东省物业管理条例释义》节选，证明业主委员会的备案行为不是行政行为，不具备可诉性。

原告dgl小区业主委员会（未备案）诉称，2014年3月27日，经潍坊市wkq大虞街办批准，正式成立了dgl小区业主大会筹备委员会，并于2014年5月31日召开了业主大会，应到1224户，实到742户，符合法定程序。后原告到潍坊市wkq住房和城乡建设局备案，被告知应先到被告潍坊市wkq人民政府大虞街道办事处初审盖章，被告处分管人员原先答复可以给予备案，但后来又出具了不予备案的答复意见。原告认为，被告不予备案的行政答复没有法律依据，属于乱作为。请求法院依法判令撤销被告不予备案的答复意见，并在一定期限内重新作出行政行为。

原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、dgl小区业主大会筹备组前期资料交接明细一宗，证明2014年6月5日用于备案的资料是从居委会借用的，dgl小区业主大会筹备组总共召开了三次会议进行投票选举并召开了业主大会，被告提交的3号证据（2013年5月23日以筹备组名义下发的公告）不是dgl小区业主大会筹备组发出的，该份证据是伪造的。2、2014年7月23日被告的声明和当天业主代表跟街办分管人员讨论不予备案没有法律依据的照片一张，证明业主异议签名不是大虞街办组织安排的，对其结果的真实性不负责任，同时证明了大虞街办分管人员说不予备案的行政行为没有法律依据。3、大虞街办分管人员潘新业的电话录音三段，证明2014年7月16日早上大虞街办同意给dgl小区业主委员会备案，晚上接到领导的电话，让等着听这位领导的回信。4、大虞街办分管人员潘新业的短信记录一份，证明从2014年5月7日至5月31日dgl小区业主大会从筹备到召开的情况和2014年6月5日至7月16日大虞街办要给dgl小区业主委员会备案的经过。5、dgl小区业主委员会QQ群聊天记录一份，证明物业公司向大虞街办提交的2014年7月17日至7月20日的业主异议签名是物业安排工作人员以欺诈手段取得的。6、潍坊市wkq住房和城乡建设局关于dgl小区业主委员会备案的信访意见，证明根据《山东省物业管理条例》第六条之规定，潍坊市wkq住房和城乡建设局要求dgl小区业主委员会必须有大虞街办的初审意见才能到其处备案，大虞街办应是本案的被告。7、通告一份、照片八张和计票、唱票业主签名表一张，证明dgl小区业主委员会公开投票选举的现场是由业主参与开箱、唱票、计票，业主委员会是依法选举产生的。8、大虞派出所出具的证明两份，证明dgl小区业主大会筹备组的通告在小区内张贴公示，被人多次故意撕毁。9、大虞街办新华路中居委会盖章的通告两份，第一份证明dgl小区业主大会筹备组成立，第二份是该筹备组的人员组成情况，证明dgl小区业主委员会是依法成立的。10、邀请大虞街办派人参与业主委员会投票选举及对选票样票提出意见的申请书一份、拨打市长热线要求wkq人民政府协调大虞街办派人参加业主大会召开的电话详单一份，证明dgl小区业主委员会的成立是按程序进行，没有硬性文件规定街办必须派人参加业主大会。

被告潍坊市wkq人民政府大虞街道办事处辩称，一、原告dgl小区业主委员会（未备案）不具备本案诉讼主体资格。2014年3月27日，在被告指导下成立了dgl小区业主大会筹备组，由小区所在的原新华路中社区居民委员会（现已并入陈家社区居民委员会）主任刘炳臻任组长，成员由大虞街办干部、社区民警、开发商代表、物业公司代表、部分居民代表共67人组成。筹备组拟定并公示了《dgl业主管理规约（草案）》、《dgl业主大会议事规则（草案）》、《dgl业主大会规程（草案）》，但筹备组未将正式定稿件张榜公示。被告发现后于2014年5月23日晚召开筹备组会议，明确要求整改，在整改结束前不得进行选举，如自行选举被告不予认可。2014年5月24日，于建华等人自行组织业主委员会选举，街道、社区、开发商代表、物业公司代表均未参加。因此，被告认为dgl小区业主委员会成立不符合《物业管理条例》的相关规定。二、被告不是本案适格的主体。《山东省物业管理条例》第三十九条明确规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料向物业主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案；物业主管部门应当自收到前款规定资料起十日内，对符合条件的发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明。”该规定明确规定，业主委员会的备案机关是物业主管部门，而被告只是wkq人民政府的派出机构，并非物业主管部门。三、业主委员会的备案行为不是行政行为。业主大会和业主委员会是业主的自治组织，业主委员会一经业主大会选举产生，就在业主大会的议事规则规定的范围内履行相关职责，无须政府给予行政许可。因此，此种备案属于事后告知性备案，不属于行政行为，不具有可诉性。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。

根据原告的起诉请求和起诉理由及被告的答辩意见，合议庭确定本案的争议焦点和审理重点为：1、本案原、被告主体是否适格。2、业主委员会的备案行为是否是行政行为，是否具有可诉性。3、街道办事处不予备案的行政处理是否合法。

针对以上争议焦点和审理重点，合议庭引导双方当事人进行了充分的举证、质证和辩论。

关于被告提交的10份证据，原告质证认为：对1号证据有异议，居委会是街办的下属单位，与被告有利害关系；该证据是2015年2月4日开的，是被告在诉讼程序中自行收集的证据；2014年7月30日，居委会加盖公章的交接筹备组前期资料里没有该证据的原始材料；居委会两位证人没有出庭作证，因此，该证据不能作为认定被诉行政行为合法的依据，是伪造的无效证据。对2号证据的真实性没有异议，但该照片只能证明在开会，具体讨论什么事情从照片上看不出来，是一个孤立的证据，没有证明效力。对3号证据有异议，2014年7月30日，居委员交接的筹备组前期资料中没有这份公告的原始材料，该份证据是伪造的无效证据，同时，可以推断2号证据也是无效证据。对4号证据的真实性没有异议，该照片反而证明业主委员会的选举是公开透明的。对5号证据有异议，该份证据只是复印件，且大虞街办出具的说明证明该份证据不是街办组织安排的，对其结果的真实性不负责任，既然被告无法证明这份证据的真实性，那么该份证据也是无效证据；同时，经原告落实，该异议书中业主的签名存在错误，系伪造的证据，不具有证明力。对被告提供的6-9号证据有异议，这四份证据都是被告作出行政行为以后的事情，在不予备案行为是否合法尚未确定的情况下，由他所产生的后续事情也是未知数，因此这四份证据不具备合法性，不能作为定案依据，是无效证据。对10号证据有异议，《山东省物业管理条例释义》不是成立业主委员会的主导法律依据，因此被告也就不能用其来证明备案行为不是行政行为，不具备可诉性，反而再次证明了原告的主张。

关于原告提交的10份证据，被告质证认为：对1号证据真实性没有异议，但对证明事项有异议。对2号证据真实性没有异议，但需要说明一点，该份声明被告没有否定业主异议书的真实性；对照片反映的两名工作人员我方认可，对照片反映的内容我方无法确认。对3号证据的真实性没有异议，但该电话录音是于建华与大虞街办工作人员潘新业之间的对话，与本案没有关联性；被告在答辩状中已经表明大虞街办不是业主委员会的备案机关，录音中潘新业作为街办工作人员未答应也无权为其备案。对4号证据的真实性没有异议，但该短信是于建华与大虞街办工作人员潘新业之间的对话，与本案没有关联性；被告在答辩状中已经表明大虞街办不是业主委员会的备案机关，短信内容中并未反映出潘新业给dgl小区业主委员会备案的意思。对5号证据的真实性不予认可，同时我方认为聊天内容不能证明原告的证明事项，也不能否定业主异议书内容的真实性。对6号证据的真实性没有异议，但需要说明的是，住建局不予受理的告知只是一种信访意见的告知，并不是法律规定；同时，该告知书中住建局也明确认可业主委员会的备案机关是住建局。对7号证据有异议，对照片的真实性被告无法确认，被告认为这八张照片也无法证实其要证明的内容；对签名表内容的真实性被告无法确认，对签名人员身份的真实性也无法确认，因此对其真实性不予认可。对8号证据的真实性没有异议，但需要说明的是，该证据只是证实了于建华向派出所报案的内容，但派出所并没有对其报案内容的真实性予以确认。对9号证据的真实性没有异议，但与原告所要证明的内容无关。对10号证据的真实性没有异议，但该证据与本案没有关联性。

经庭审质证，合议庭对被告提交的上述证据作如下认定：1号证据系dgl小区业主大会筹备组出具的说明，该说明以筹备组的名义出具，而筹备组具体负责业主大会和业主委员会的成立工作，因此对其成立情况掌握的最为全面、直接和具体，筹备组出具的说明是原告的组织成立机构就其组织成立情况进行的说明，而不能简单的认定为被告在诉讼过程中向原告和证人自行收集的证据。同时，因原新华路中社区居委会（现已并入陈家社区居委会）具体负责指导、监督该项工作，并由居委会主任担任筹备组主任，遂在说明中加盖了居委会的公章，但该份说明仍代表筹备组的意思，而非代表个人、居委会或街办，因此，筹备组与被告之间不存在利害关系，筹备组主任在本案中虽未出庭作证，但并不影响加盖公章的该份证据的效力。因此，确认该证据为有效证据。2号证据照片，原告对其真实性无异议，3号证据公告，与2号证据相互关联，同时，该两份证据与1号证据所证明的内容相吻合，能够相互印证，可以证明2014年5月23日晚上，被告派人参加筹备组会议，指出筹备组在前期工作中存在一些程序性错误，要求其整改完善，确认为有效证据。4号证据系一组照片，单从照片来看，照片拍摄的时间、涉及的人物、反映的内容等均不能一一确定，在没有其他证据予以佐证的情况下，该证据无法起到相应的证明效力，确认为无效证据。5号证据系业主签名的异议书，该异议书虽有众多业主的签名，但并没有能够证明签名业主身份的相关材料，也没有任何一人出庭作证或提供其他证据予以佐证，因此其证明力存有疑义，合议庭不予认可，确认为无效证据。6-9号证据系筹备组重新组织公示和选举的相关材料，虽然时间均在被告作出被诉行政行为之后，但并非被告自行收集的关于被诉行政行为的证据，而是筹备组继续开展工作的相关证据，该组证据也证明了筹备组在前期工作中存在一些程序问题，被告及时予以指出，并要求其认真整改，而筹备组也采纳了被告的意见，因此重新组织公示、选举等程序，确认为有效证据。10号证据系山东省住房和城乡建设厅编著的解释性文件，不属于法律、法规、规章的范畴，仅供参照，不能作为审理本案的法律依据。

经庭审质证，合议庭对原告提交的上述证据作如下认定：1号证据系dgl小区业主大会筹备组前期资料交接明细，该证据具备证据的真实性、合法性，且与本案有关联，确认为有效证据，能够证明筹备组前期交接资料的基本情况。2号证据系大虞街办的声明一份和照片一张，声明内容仅能说明业主异议签名不是被告组织安排的，对其真实性不负责任，而照片也不能反映出实质内容，该份证据与本案关联性不强，确认为无效证据。3号证据系业主委员会代表人于建华与大虞街办分管人员潘新业的电话录音，该录音内容与本案关联性不强，且潘新业的口头意见并不能代表大虞街办的最终意见，确认为无效证据。4号证据系业主委员会代表人于建华与大虞街办分管人员潘新业的短信记录，该短信记录内容与本案关联性不强，确认为无效证据。5号证据系dgl小区业主委员会QQ群聊天记录一份，该记录中聊天人员的身份不能确定，内容的真实性、合法性、关联性均存有疑义，确认为无效证据。6号证据系潍坊市wkq住房和城乡建设局关于dgl小区业主委员会备案工作的信访意见，该证据中关于不予受理的告知仅是一种信访意见，而不能作为本案的证据使用，确认为无效证据。7号证据中照片拍摄的时间、地点、人员及反应的内容等信息均无法确定，在没有其他证据予以佐证的情况下，确认为无效证据。8号证据仅能够证实dgl小区业主委员会代表人于建华向派出所报案的内容，并不能证实其报案内容的真实性，也没有后续的处理结果，与本案原告待证事实关联性不强，确认为无效证据。9号证据系筹备组人员应具备的条件和人员名单，该证据具备证据的真实性、合法性，且与本案有关联，能够证明筹备组的相关情况，确认为有效证据。10号证据系邀请大虞街办相关人员出席业主大会的申请书和dgl小区业主大会选票的样票，被告对该证据的真实性无异议，且与本案有关联，能够证明原告产生过程的相关情况，确认为有效证据。

根据以上有效证据和当事人无争议的陈述，本院确认如下案件事实：

dgl小区为组织成立业主委员会，经大虞街办批准，于2014年3月27日成立了dgl小区业主大会筹备委员会，并对业主大会筹备委员会67名组成人员进行了公示。此后，业主大会筹备组开始实质性开展工作，拟定了《dgl业主管理规约（草案）》、《dgl业主大会议事规则（草案）》、《dgl业主大会规程（草案）》，并进行了公示。但在此后的过程中，被告发现筹备组在工作中存在公示不合法等程序性问题，遂于2014年5月23日晚上召开筹备组会议，指出筹备组存在的问题，并明确要求其整改，在整改前不得进行选举。筹备组采纳了被告的意见，并积极着手整改，但筹备组中部分组成人员没有按照被告的意见进行整改，而是自行组织召开了业主大会并选举出了业主委员会。后原告到被告处备案，经审查，被告认为原告成立程序存在问题，遂出具了不予备案的答复意见，并责令筹备组严格按照法定程序继续开展工作，重新组织公示、选举等相关程序，原告不服被告不予备案的答复意见，遂诉至本院。

本院认为：一、本案原、被告具备诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款之规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”原告dgl小区业主委员会（未备案）作为业主的自治组织，虽未经过备案，但未备案的原因即本案所涉行政行为，不妨碍其作为其他组织向本院提行政起诉讼以维护其合法权益。同时，根据《山东省物业管理条例》第三十九条之规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料向物业主管部门和街道办事处、乡（镇）人民政府备案：（一）业主大会会议决议；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会委员名单和基本情况；（五）法律、法规规定的其他资料。”街道办事处作为其中明确规定的备案机关，原告以其作为被告向本院提起行政诉讼符合相关法律法规的规定。

二、街道办事处对业主委员会的备案行为系行政行为，具有可诉性。《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《山东省物业管理条例》第三十九条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料向物业主管部门和街道办事处、乡（镇）人民政府备案：（一）业主大会会议决议；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会委员名单和基本情况；（五）法律、法规规定的其他资料。”根据上述法规的规定，街道办事处对业主委员会的备案行为虽是一种事后的告知性备案，不同于行政许可，但街道办事处等备案机关作出的是否备案的决定却对业主委员会的合法性地位和权利义务具有实质性影响，进而直接影响到业主委员会能否刻制印章、对外实施民事行为等具体行为，因此，街道办事处不予备案的行为属于行政行为范畴，业主委员会可以向本院提起行政诉讼。

三、被告潍坊市wkq人民政府大虞街道办事处不予备案的答复意见，认定事实清楚，符合法律法规的相关规定。被告在监督指导dgl小区业主大会筹备委员会工作期间，发现有未公示《dgl业主管理规约》、《dgl业主大会议事规则》、《dgl业主大会规程》三个文件正式定稿件等程序问题，遂召开筹备组会议责令其及时整改，筹备组采纳了被告的意见，并积极着手整改，但筹备组中部分组成人员没有按照被告的意见进行整改，而是自行组织召开了业主大会并选举出了业主委员会。被告对在此种情况下产生的业主委员会不予备案，并责令筹备组重新按照法定程序组织公示、选举等程序，认定事实清楚，符合《物业管理条》和《山东省物业管理条例》等法律法规的相关规定。

综上，原告请求撤销被告不予备案的答复意见，并在一定期限内重新作出行政行为的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

驳回原告dgl小区业主委员会（未备案）的诉讼请求。